Modernización de la gestión pública: Una cultura de articulación de áreas y coordinación de acciones en el Estado

Al traducirse en una mayor efectividad de las acciones de la administración pública, una cultura de la articulación fortalecería la gobernabilidad y ayudaría a recuperar la confianza de la sociedad argentina en las instituciones. Un marco conceptual para superar la cultura del individualismo y el sectarismo en el sector público

La articulación entre áreas del Estado para el logro de una gestión exitosa de gobierno es uno de los grandes desafíos a emprender en administraciones públicas del tipo burocrático, centralizadas y con liderazgos del tipo paternalistas, como los que tradicionalmente se ejercen en nuestro país y especialmente en las provincias argentinas.

La articulación implica la posibilidad de coordinar acciones efectivas entre distintas áreas para lograr resultados concretos orientados hacia la sociedad. En este sentido "atraviesa" las diferentes áreas y niveles del Estado. Así podemos referirnos a articulaciones entre áreas de un mismo organismo en función de un proyecto, o a la concentración en un territorio de diversas áreas del Estado y aún a la coexistencia de políticas municipales, provinciales y nacionales.

La necesidad de lograr una articulación eficaz es vital para potenciar los recursos, para ampliar las posibles alternativas de acción y, sobre todo, para centrar la actividad del Estado en lo verdaderamente importante: el ciudadano, por encima de los intereses sectoriales y políticos y más allá de intereses individuales.

La paradoja de la articulación

Y aquí encontramos una gran paradoja de la articulación: cuanto más se trabaja en articulación de sectores, más se realza la identidad de cada uno, en una "sinergia" en la cual ganan todos; especialmente, el objeto del programa, plan o gestión.

Si logramos comprender este fenómeno podremos cruzar uno de los principales miedos de las dirigencias tradicionales: la pérdida de poder o la falta de reconocimiento individual. En la articulación el trabajo se convierte en el eje; no la competencia de poder. La suma de todos los recursos brinda más poder individual para cada uno de los que trabajan en el proyecto.

Lejos de diluirse o disminuirse la autoridad, se logra verdadero poder, entendido como capacidad de acción efectiva, para lograr resultados. Se logra un poder "para"y no un poder "en sí mismo", que se agota con la desconfianza de la sociedad y el vacío de contenido.

La articulación como cambio cultural

Vamos a analizar diferentes aspectos de este fenómeno, sabiendo que cuanto más profundizamos en él, más preguntas se abren, más puertas tendremos por atravesar. Partimos con la esperanza de un verdadero cambio cultural, que sin dejar de lado los intereses sectoriales logre abrir paso a un interés común superior, en el cual todos sepan que ganan.

Existen experiencias más o menos efectivas que se refieren a articulación. Específicamente, proyectos o programas que tienen una duración limitada, con un objetivo determinado, y que probablemente tengan una localización territorial que acote el marco de acción del organismo ejecutor. Pero podemos ver que la articulación entre áreas no es una metodología incorporada en los usos y costumbres de la Administración Pública: no es una " filosofía de vida" para el "ser" del Estado.

Luchas de poder, liderazgos débiles, autoridades "ezquizofrénicas"(un día quieren una cosa, al día siguiente lo contrario, para volver al tercer día a la decisión inicial, como si otro hubiera dado la orden), celos y envidias, incapacidades, falta de estructuras flexibles, de mecanismos de comunicación ágiles entre áreas y, muchas veces, falta de mecanismos para la gestión de conflictos, de capacidad de negociación, de decisión política (la mayoría de las veces), son algunas de las causas que impiden la articulación.

Estas causales merecen un detallado análisis y un cambio de pautas, si es que existe la decisión de optimizar recursos económicos y humanos, o la decisión de generar mayores resultados para la comunidad.

La cultura de la articulación

En este primer artículo pretendo desarrollar un marco teórico para impulsar una "cultura de la articulación" entre áreas, superadora de la cultura del individualismo o el "sectarismo", sabiendo que es un tema para profundizar en cada uno de los puntos mencionados. Este enfoque se aplicó en ocasión de la ejecución de un proyecto de autoconstrucción de viviendas con un alto contenido social, que implicó la articulación de más de veinte organismos públicos y privados.

Se utilizó como marco conceptual la integración de la Ontología del Lenguaje, corriente liderada por Rafael Echeverría, Francisco Varela, Fernando Flores y Humberto Maturana, y el esquema de Negociación basado en principios de Harvard.

Partimos del supuesto inicial que el Estado -igual que sus diferentes áreas- está conformado por seres humanos. Quienes articulan son personas con intereses individuales, con sus propios marcos de interpretación, con su propio estado de ánimo y con su propia manera de comunicarse y gestionar sus conflictos. Muchas teorías y acciones olvidan que en el núcleo está el ser humano.

La Ontología del Lenguaje ofrece una nueva interpretación de lo que significa ser humano. A partir de ella se abre la posibilidad de crear -a través de la comunicación- nuevas acciones para las personas y para los grupos, constituyéndolos en observadores diferentes y logrando, de esta manera, nuevos resultados en la vida.

Postulados de la Ontología del Lenguaje

Los postulados básicos de la Ontología del Lenguaje son (1):

 Interpretar a los seres humanos como seres lingüísticos: El lenguaje es, por sobre todo, lo que hace de los seres humanos el tipo particular de seres que somos. El lenguaje es la clave para comprender los fenómenos humanos. Decimos quiénes somos a través de él. Todo se manifiesta y transcurre en la comunicación, de la cual no podemos aislarnos. Somos seres que vivimos en el lenguaje. Somos seres sociales.

 Interpretar al lenguaje como generativo: El lenguaje no sólo nos permite hablar "sobre" las cosas: hace que ellas sucedan. El lenguaje, por lo tanto, es acción, es generativo: crea realidades. El filósofo norteamericano John R. Searle sostuvo que, sin importar el idioma que hablemos, siempre ejecutamos el mismo número restringido de actos lingüísticos: los seres humanos, al hablar, hacemos declaraciones, afirmaciones, promesas, pedidos, ofertas. Estas acciones son universales; que seamos competentes en distinguirlas y ejecutarlas nos abre o no nuevos espacios de posibilidades.

 Interpretar que los seres humanos se crean a sí mismos en el lenguaje y a través de él. Al decir lo que decimos, al decirlo de un modo y no de otro, o no diciendo cosa alguna, abrimos o cerramos posibilidades para nosotros mismos y, muchas veces, para otros. A partir de lo que dijimos o se nos dijo, a partir de lo que callamos, a partir de lo que escuchamos o no escuchamos de otros, nuestra realidad futura se moldea en un sentido o en otro. Pero además de intervenir en la creación de futuro, los seres humanos modelamos nuestra identidad y la del mundo que vivimos a través del lenguaje.

Al decir de Echeverría: "Creamos el mundo con nuestras distinciones linguísticas, con nuestras interpretaciones y relatos, y con la capacidad que nos proporciona el lenguaje para coordinar acciones con los demás".

Construimos sistemas y estructuras de comunicación más amplios. "Los individuos actúan de acuerdo a los sistemas sociales a los que pertenecen, pero a través de sus acciones, aunque condicionados por estos sistemas sociales, pueden cambiarlos".

Así el Estado se constituye como un sistema de comunicación con relatos y pautas de acción propias, y un sentido específico, conformado a través de sistemas normativos, organizativos, etc.

La coordinación de acciones

A partir de estos postulados, vemos que la articulación es la capacidad para la coordinación de acciones entre seres humanos -en este caso, que conforman espacios de coordinación de acciones, como son las áreas del Estado-. Éstos pueden crear nuevas realidades a partir de lo que generen a través del lenguaje. La comunicación se convierte en la posibilidad de crear o no realidades compartidas. Para ello se necesitan nuevas interpretaciones de lo que en la coordinación de acciones se puede generar.

Se necesita aprender a comunicar de manera efectiva. La articulación puede convertirse en un gran movilizador de posibilidades, pero también en una gran fuente de tensiones y conflictos si no existen los mecanismos adecuados para su gestión.

Asimismo se hace necesario establecer consenso entre actores sociales con diferentes intereses y lograr acuerdos para impulsar políticas o alcanzar objetivos.

Se deben instaurar mecanismos de manejos de conflictos y concertar a partir de una negociación en la cual todos ganen (ganar/ganar).

En este sentido, la negociación se constituye en el marco de acción permanente. Se trata de un proceso de comunicación con el cual se busca respaldar el propósito de obtener una decisión conjunta.

Siguiendo el modelo de la Escuela de Harvard, nos enfocamos en una negociación basada en intereses, que contempla cada interés particular, pero buscando intereses comunes que permitan ampliar las posibilidades para todos los involucrados, generando opciones para que todos puedan ganar y lograr beneficios.

Siguiendo a Roger Fisher, William Ury y Bruce Patton (2), la negociación centrada en intereses:

1. Separa a la persona del problema.
2. Se centra en intereses no en posiciones.
3. Genera una variedad de posibilidades antes de actuar.
4. Basa el resultado en criterios objetivos.

Principios de la articulación

Podemos detectar a nivel teórico y práctico algunos pilares que resultan fundamentales para la articulación:

El compromiso: sin el compromiso de cada uno de los integrantes del organismo ejecutor, área o sector del Estado, no se pueden vencer los obstáculos que se presentan a lo largo de la coordinación de acciones. El compromiso fundamental es con el logro de un resultado. Esto es esencial para vencer pautas enquistadas en las administraciones, mecanismos burocráticos y pautas generalizadas de impedimentos (el " no se puede" o el "es imposible").

El compromiso implica una responsabilidad con la acción que cada uno debe efectuar, superando obstáculos y brindando lo mejor de cada uno (una pauta estrictamente personal, de valor humano, necesario para revitalizar la Administración Pública). El compromiso, por otra parte, da sentido a cada una de las personas que participan. Muchas veces el empleado público se siente una parte automática de un engranaje, que "debe cumplir un horario" y no una parte vital para un resultado, que se convertirá en logro personal y grupal una vez cumplido el objetivo.

Búsqueda de consenso permanente: se requieren mecanismos de diálogo permanentes, apertura para modificar rumbos y utilización de técnicas de manejo de conflictos.

Información compartida: Para que se logre la confianza y la dinámica necesaria para un trabajo de equipo, hace falta información clara, sencilla y disponible para todos. Esto elimina también la ansiedad, predispone a la participación y genera confianza.

Responsabilidad: Tiene que haber responsabilidad de todos los actores involucrados. Hacerse cargo de todo lo que cada uno puede realizar individualmente para el logro de los objetivos grupales.

La posibilidad de lograr una "cultura de la articulación" permitirá un avance hacia el desarrollo local y fortalecerá la gobernabilidad de un sistema político como el argentino, que, a los tumbos, pretende reconstruir sus vínculos de confianza con la sociedad.

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La autora es Abogada y Mediadora del Ministerio de Justicia de la Nación. Especialista en comunicación y mediaciones comunitarias, con amplia experiencia en mediaciones públicas y privadas. Asesora de la Subsecretaría de Transporte, Obras y Servicios Públicos de la provincia del Chaco. Presidenta de la Asociación Civil de la Mujer.